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預警應急能力不足 我國重污染天氣應急管理亟待完善，空氣治理空氣凈化何去何從。

? 記者采訪了解到，在重污染天氣頻現的情形下，各地應急響應取得了初步成效。但是，重污染天氣的應急管理仍存在預案定位不準、預案銜接不夠、預警發布滯后、響應措施“一刀切”等一系列問題，難以真正發揮應急作用。

空氣重污染狀況不容樂觀

應急響應成效初顯

　　記者從環保部獲悉，2013年以來，我國連續出現了幾次持續大范圍的重污染天氣，尤其是2013年11月，先后有25個省（區、市）出現不同程度的重污染天氣，京津冀及周邊地區首當其沖。

　　根據監測部門相關數據，2013年空氣質量相對較差的前10個城市，有8個在京津冀及周邊地區，其中河北占了7個，即邢臺、石家莊、邯鄲、唐山、保定、衡水和廊坊。2014年上半年，京津冀及周邊地區首批實施空氣質量新標準的39個城市空氣重污染狀況不容樂觀，京津冀13個城市平均超標天數比例為63.6%，遠遠高于全國39.7%的平均水平。

　　今年上半年環保部應急辦對全國重污染天氣應急管理工作進行了調度和分析。從全國看，各地把重污染天氣應急響應納入地方人民政府突發事件應急管理體系，成立應急指揮部，明確了任務分工，建立了工作機制，取得初步成效。重污染天氣應急預案編制工作已全面啟動，截至2014年4月底，全國20個?。▍^、市）和194個地級市已經編制實施了重污染天氣應急預案。

　　記者從環保部了解到，2013年10月1日至2014年4月30日期間，全國共發布了181次重污染天氣預警，京津冀共發布了95次預警，其中藍色預警24次，黃色預警64次、橙色預警7次，占全國的52%。重污染天氣應急響應不但初步起到了“削峰降頻”和社會宣傳的作用，而且促進了城市管理水平和污染治理水平的提高。工業企業隨意冒煙現象得到了一定程度的遏制，施工揚塵監管制度更加完備，秸稈焚燒、垃圾焚燒現象得到了控制，一些中等城市的衛生清潔度大幅提升。

預案銜接性不夠

　　減排措施“一刀切”

　　記者采訪了解到，重污染天氣應急管理還存在一些不足，特別是重污染天氣應急預案尚不完善。

　　一是，預案定位不準、重要概念模糊。有些地方將政府專項預案等同于部門預案，由環保部門印發。不但對重污染天氣概念理解不一致，預案中出現了“灰霾”、“霧霾”、“城市空氣污染”、“嚴重大氣污染突發事件”等多種表述。而且將技術手段等同于決策，監測、預測、預報和預警等概念模糊。

　　二是，預警能力不足，預警制度不完善。主要表現為預警比例不高、預警發布滯后、預警級別偏低。2013年11月至2014年3月，京津冀地區除北京預警比例接近80%以外，其他城市的預警比例均在20%至60%之間。同時,沒有實現提前預警和提前響應，基本上都是重污染天氣出現后才采取響應措施。

　　三是，響應措施的操作性不強，措施力度不夠。一些地方沒有開展污染源解析工作，響應措施針對性不強。一些城市預案中僅規定了總的減排比例，沒有進行具體分解落實。而且強制性減排采取簡單的“一刀切”模式，一些如玻璃、焦化等工藝連續性強的行業企業，停產限產需要較長時間調試，不能做到令行禁止。同時，響應措施的配套設施政策不健全，對于擔負供暖任務的燃煤電廠最低負荷、機動車限行公共交通配套能力、建筑工地停工后民工的疏導等考慮不周。

　　四是，預案銜接性不夠，體系不健全。全國已發布實施的214個政府預案，只有82個制定了配套的部門專項實施方案，占總數的36.6%。其中預案之間相互支撐不夠，一方面預案與上下級預案及周邊地區的預案缺乏銜接，另一方面政府預案和部門專項實施方案和企業具體操作方案缺乏銜接。例如，很多地方部門制定的部門專項實施方案過于原則，沒有將政府預案中的“做什么”細化為“誰要做”、“何時做”和“如何做”；環保等重點部門沒有專項實施方案；一些重點企事業單位操作方案缺失，沒有將減排任務分解落實到具體的工藝、車間和人員，沒有詳盡的程序、嚴密的流程、配套或備用方案、應急響應記錄等。

　完善預警應急體系

　　響應措施因地制宜

　　記者采訪中了解到，保定市在環保部應急辦和河北省環保廳的大力指導下，以及環保部環科院、規劃院和中組部“千人計劃”pm2.5特別防治小組提供的技術支持下，經過多次論證、反復修改以及桌面推演，對重污染天氣預案進行了修編，逐步完善了重污染天氣應急管理工作。

　　環保部有關負責人表示，保定新修編的重污染天氣應急預案，強化了系統性，體現了科學性、銜接性、可操作性和靈活性，為優化預案積累了經驗。不但預警體系更加合理，體制保障更加有力。而且預警理念有重大突破，應急響應的可操作性有本質改善，預案橫向、縱向的銜接更加清晰，應急措施落實有了根本保障。?首先，由過去的概念模糊轉變為預警、響應及解除全過程各個環節清晰易行，增強了預案的可操作性。保定市副市長楊寶東表示，新修編的重污染天氣應急預案對各類預警劃分、科學術語表述等分別進行了調整，使預警分級情形描述更實際、內容更全面。同時，確定了監測、預報、會商、預警信息發布、預警級別調整、預警解除整個工作流程，對每個環節進行了詳細規定。在“響應部分”重點強化了各部門響應方案的內容，使各部門不但知道“做什么”，還知道“怎么做”、“誰去做”、“什么時間做”。

　　其次，由過去的被動響應轉變為提前兩天預警和預警即響應，增強了預警的科學性。保定市環保局有關負責人表示,保定根據中組部“千人計劃”pm2.5特別防治小組研發的提前5天預測空氣質量指數趨勢的成果，以及氣象部門提前5天預報天氣的情況，在“預警信息發布時間”部分，分別規定了預警信息提前2天發布、提前1天發布，以及未提前發布而出現了重污染天氣時的緊急發布，為各項響應措施的準備和落實提供充足的時間。

　　三是，由過去的對企業關停限產“一刀切”轉變為現在的“一廠一策”、“一廠一案”，增強了預案的針對性。楊寶東說，保定市充分考慮社會經濟承受能力、企業減排空間以及民生問題。在三級及以上應急響應措施中，電力、水泥行業實行“一廠一策”，根據實際生產狀況，通過優化治理工藝措施實現減排；造紙、印染等其他行業實行“一廠一案”，通過輪流停產措施實現減排。

　　此外，由過去的部門操作轉變為政府主導，形成了較為完善的體系，增強了預案的完整性。保定市環保局有關負責人表示,保定市新修編的重污染天氣應急預案形成了政府與部門緊密配合的體系。不但打破了各縣市應急預案照抄市級或同級預案的老路，而且明確了格式、內容，使整個預案系統有機銜接，更加完整。其中,企業操作方案根據行業特性，規定了限排措施、減排量和應急響應的各個細節。

　　同時，保定建成了與周邊城市協調聯動的體系。修改后的重污染天氣應急預案形成了橫向到邊、縱向到底、全面覆蓋、協調聯動的預案體系，在預警響應措施等方面與周邊省市應急預案和實施方案對縫銜接，便于配合更大區域同步取得綜合成效。